La fórmula de Canadá

Parte central del dictamen de 20 de agosto de 1998, emitido por el Tribunal Supremo de Canadá.

El pasado mes de agosto el Tribunal Supremo de Canadá se pronunciaba sobre tres cuestiones que le habían sido elevadas, en un procedimiento denominado de remisión, por el Gobernador en Consejo en septiembre de 1996.

Las cuestiones que se sometían a dictamen del alto tribunal se formulaban en términos muy concretos:

En primer lugar si pueden las instituciones de Quebec en virtud de la Constitución Canadiense, proceder a la secesión de Quebec de Canada.

En segundo lugar, si ampara el derecho internacional un derecho de las autoridades de Quebec a proceder unilateralmente a la secesión de Quebec de Canadá. En otras palabras, si reconocería el derecho internacional un derecho a la autodeteminación.

Y, en tercer y último lugar, qué derecho, el constitucional interno o el internacional, prevalecería en el supuesto de conflicto entre ambos.

Respuesta a la pregunta 1

La Constitución no es sólo un texto escrito. Engloba todo el sistema de normas y principios que rigen el ejercicio del poder constitucional. Una lectura superficial de ciertas disposiciones específicas del texto de la Constitución, sin más, podría inducir a error. Hay que hacer un examen más profundo de los principios subyacentes que dan vida al conjunto de nuestra Constitución, que son el federalismo, la democracia, la constitucionalidad y la primacía del Derecho, así como el respeto a las minorías. Estos principios deben guiar nuestra apreciación global de los derechos y las obligaciones constitucionales que entrarían en juego si una mayoría clara de quebequeses votaran por la secesión como respuesta a una pregunta clara.

La remisión pide al Tribunal que determine si Quebec tiene derecho a proceder a la secesión unilateralmente. Los argumentos en apoyo de la existencia de tal derecho se basaban, ante todo, en el principio de la democracia. La democracia, no obstante, significa algo más que la simple regla de la mayoría. La jurisprudencia constitucional muestra que la democracia existe en el contexto más amplio de otros valores constitucionales. Desde la Confederación, los habitantes de las provincias y territorios han anudado estrechas relaciones de interdependencia (económica, social, política y cultural) basadas en valores comunes que comprenden el federalismo, la democracia, la constitucionalidad y la primacía del Derecho, así como el respeto a las minorías. Una decisión democrática de los quebequeses en favor de la secesión comprometería esas relaciones. La Constitución garantiza el orden y la estabilidad y, por lo tanto, la secesión de una provincia no se puede llevar a cabo unilateralmente «en virtud de la Constitución», es decir, sin negociaciones, basadas en principios, con los demás participantes de la Confederación en el marco constitucional existente. Nuestras instituciones democráticas permiten necesariamente un proceso continuo de discusión y evolución, como lo demuestra el derecho, reconocido por la Constitución a cada uno de los participantes en la federación, a tomar la iniciativa para realizar modificaciones constitucionales. Este derecho lleva consigo la obligación recíproca de los demás participantes de entablar discusiones acerca de todo proyecto legítimo de modificación del orden constitucional. Un voto que diera como resultado una mayoría clara en Quebec a favor de la secesión, como respuesta a una pregunta clara, le conferiría al proyecto de secesión una legitimidad democrática que tendrían la obligación de reconocer todas las demás partes de la Confederación.

Quebec, a pesar de un resultado claro en referéndum, no podría invocar un derecho a la autodeterminación para dictarles a los demás miembros de la federación las condiciones de un proyecto de secesión. El voto democrático, sea cual sea la amplitud de la mayoría, no tendría en sí ningún efecto jurídico y no dejar de lado los principios del federalismo y de la primacía del Derecho, los derechos de la persona y de las minorías, como tampoco el funcionamiento de la democracia en las demás provincias o en el conjunto de Canadá. Los derechos democráticos basados en la Constitución no se pueden disociar de las obligaciones constitucionales. Tampoco es aceptable la proposición inversa: el orden constitucional canadiense existente no podría quedarse indiferente ante la expresión clara, por parte de una mayoría clara de quebequeses, de su voluntad de no seguir formando parte de Canadá. Las demás provincias y el gobierno federal no tendrian ninguna razón válida para negarle al gobierno de Quebec el derecho a intentar llevar a cabo la secesión, si una mayoría clara de la población’ de Quebec eligiera ese camino, tanto y durante tanto tiempo como Quebec respetara los derechos de los demás en ese intento. Las negociaciones que seguirían a tal voto influirían en el acto potencial de secesión y en sus condiciones eventuales si, efectivamente, debiera llevarse a cabo. No habría ninguna conclusión predeterminada en Derecho sobre ningún aspecto. Las negociaciones deberían tratar de los intereses de las demás provincias, del gobierno federal, de Quebec y, de hecho, de los derechos de todos los canadienses dentro y fuera de Quebec, y más especialmente de los derechos de las minorías.

El proceso de negociación exigiría la conciliación de diversos derechos y obligaciones por la vía de la negociación entre dos mayorías legítimas, es decir, la mayoría de la población de Quebec y la del conjunto de Canadá. Una mayoría política, a uno u otro nivel, que no actuara de acuerdo con los principios subyacentes de la Constitución, pondría en peligro la legitimidad del ejercicio de sus derechos y, en último extremo, la aceptación del resultado por parte de la comunidad internacional.

La tarea del Tribunal era aclarar el marco jurídico en el cual se deben tomar las decisiones políticas «en virtud de la Constitución», y no usurpar las prerrogativas de las fuerzas políticas que actúan dentro de ese marco. Las obligaciones halladas por el Tribunal son obligaciones imperativas en virtud de la Constitución. No obstante, le corresponderá a los actores políticos determinar en qué consiste «una mayoría clara en respuesta a una pregunta clara», según las circunstancias en las que podría celebrarse un referéndum. De la misma manera, si se expresara un apoyo mayoritario a favor de la secesión de Quebec, les correspondería a los actores políticos determinar el contenido de las negociaciones y el proceso a seguir. La conciliación de los diversos intereses constitucionales legítimos le corresponde necesariamente al ámbito político más que al judicial, precisamente porque esta conciliación sólo se puede llevar a cabo por medio del juego de las concesiones recíprocas que caracteriza las negociaciones políticas. En la medida en que las cuestiones abordadas durante las negociaciones fueran políticas, los tribunales, conscientes del papel que les corresponde en el .régimen constitucional, no tendrían que desempeñar ningún papel de vigilancia.

Pregunta 2

También se le pregunta al Tribunal si, en virtud del Derecho internacional, existe un derecho de secesión unilateral. Algunos de los que dan una respuesta afirmativa se basan en el reconocido derecho a la autodeterminación que les pertenece a todos los «pueblos». Incluso si es cierto que la mayor parte de la población de Quebec comparte buen número de los rasgos que caracterizan a un pueblo, no es necesario zanjar la pregunta de la de un «pueblo», cualquiera que sea la respuesta exacta a esta pregunta en el contexto de puesto que un derecho de secesión no nace en virtud del principio de la autodeterminación de los pueblos en Derecho internacional, sino en el caso de un »’pueblo» gobernado como parte de un imperio colonial, en el caso de un «pueblo» sometido a la subyugación, el dominio o la explotación extranjeros, y también, quizá, en el caso de «un pueblo» al que se le impide ejercer con normalidad su derecho a la autodeterminación dentro del Estado del que forma parte. En otras circunstancias, se considera que los pueblos han de realizar su autodeterminación en el marco del Estado existente al que pertenecen. El Estado cuyo gobierno representa el conjunto del pueblo o de los pueblos que residen en su territorio, en la igualdad y sin discriminación, y que respeta los principios de la autodeterminación en sus arreglos internos, tiene derecho a la conservación de su integridad territorial en virtud del Derecho internacional, y al reconocimiento de esta integridad territorial por parte de los demás Estados. Quebec no es un pueblo colonizado u oprimido, y tampoco se puede pretender que a los quebequeses se les niega un acceso real al gobierno para garantizar su desarrollo político, económico, cultural y social. En tales circunstancias, la Asamblea nacional, el poder legislativo o el gobierno de Quebec no tienen, en virtud del Derecho internacional, derecho a proceder unilateralmente a la secesión de Quebec de Canadá.

Incluso si no existe derecho de secesión unilateral en virtud de la Constitución o del Derecho internacional, eso no elimina la posibilidad de una declaración inconstitucional de secesión que lleve a una secesión de Jacto. El éxito último de tal secesión dependería de su reconocimiento por parte de la comunidad internacional, la cual, para decidir si concede o no este reconocimiento, tomaría probablemente en consideración la legalidad y la legitimidad de la secesión, en atención, concretamente, al comportamiento de Quebec y de Canadá. Incluso si se concediera, tal reconocimiento no proporcionaría, de todas formas, ninguna justificación retroactiva al acto de secesión, en virtud de la Constitución o del Derecho internacional.

Pregunta 3

Habida cuenta de las respuestas a las preguntas 1 y 2, no existe, entre el Derecho interno y el Derecho internacional, ningún conflicto a examinar en el contexto de la remisión.